人口政策的誤區
                                             曾偉強

人口老化已屬老生常談,但香港政府卻似乎仍以新事物視之。十月二十四日公布的人口政策諮詢文件,「揭示」本港未來三十年受老齡化和生育率不足的雙重打擊,「導致」人才的質和量均嚴重不足,文件因而以解決人力資源為重心,沒有長遠而明確的人口政策方向,實在教人失望。

人口政策可以理解為一個國家根據本國人口變化而採取的政策措施。不同國家可以採取不同的人口政策;而一個國家的人口政策也必隨着本國人口發展的實際情況而調整。但究其實,沒有政策,也是一種政策。廣義的人口政策指政府為了達到預定的與人口有關的經濟、社會發展目標而採取的影響生育率、死亡率、人口年齡結構、人口生理素質、文化教育程度、道德思想水準,以及人口遷移和地區分布變化的措施。狹義的人口政策主要指政府影響生育率變化的措施。不論是否明文規定,人口政策均是政府基本國策中不可缺少的部分。

中國歷朝也有不同的人口政策,大都與賦役政策、婚姻政策有關。一些朝代創建於長期戰亂之後,戰禍使人口銳減,影響賦役和兵力來源,統治者便通過強迫早婚,達到人口增長的目的。春秋時代的越國,便實行「十年生聚,十年教訓」的方針,繁衍人口。《國語‧越語上》記載:「女子十七歲不嫁,其父母有罪;丈夫二十不娶,其父母有罪。」也就是把男子二十歲、女子十七歲定為最遲結婚年齡。唐太宗貞觀時期也將女子的最低適婚年齡定為十五歲。「男年二十,女年十五以上……須中以婚媾,令其好合。」(《通典‧禮‧男女婚嫁年紀議》)。

現今社會,除了中國大陸,任何政府也不能強制生育或不生育。現在普遍遲婚甚至獨身,是時代潮流,也是社會大氣候。如何鼓勵早婚、早生育,政府必須有實際行動改善大環境,包括生活質素、教育質素、社會流動、人文關懷等。可惜的是,諮詢文件對此乏善可陳,沒有方向。

再者,勞動人口亦不等同勞動力。放眼當下,年輕一代的勞動力和上進心每況愈下,是社會大環境使然,欠缺勞動力的勞動人口再多也是徒然。從前農業社會,多一張口便是多一雙手,人口與人力掛鈎,但現今後智識型社會,我們得重新思考「勞動力」一詞。事實是,國際間在爭逐的是「人才」而非「人口」。人口的增長與人口結構變化,實應與社會整體的經濟、人文走向相配合,而非簡單的追求量的增長。

觀乎港府題為「集思港益」的人口政策諮詢文件,提出的所謂三版塊五方向,其實是枝葉而非主幹,就如我們駕船出海,只顧裝備糧水而沒有訂出航線和目的地一樣。政府明言不設人口上限,有其思考的背景,但亦同時暴露出政府壓根兒沒有考量香港的承受能力,也沒有勇氣規劃預定的與人口有關的經濟、社會發展目標。事實是,文件隻字不提未來的香港會是一個怎樣的城市。誠然在廿一世紀,人口的流動性比以往大和快,不容易估量和掌握,但常住人口的數量,理應有一底線。任何一個城市,也不可能承受無上限的人口,何況以香港的資源,更不在話下。

文件似乎在有意無意間把人口政策等同人力政策,這實屬敗筆,又或是政府真的刻意誤導,迴避問題。四十九頁的文件只集中討論香港未來的人力資源問題,例如吸引婦女重投勞動市場、鼓勵生育、吸引外來人力資源、如何延長退休年齡等等。但鼓勵生育與釋放女性勞動力本身相互矛盾,吸引外來人力資源與培育本地人才相牴觸,延長退休年齡則窒礙年輕人向上流動。

凡此種種,均反映出政府花了十個月制定出來的人口政策諮文件有欠周詳,只不過是重新道出問題所在,沒有提出具體措施,掉進人口政策的誤區。所謂「集思」,亦說明政府之「不思」,既虛耗時日,又浪費公帑,且不見成效。與其今天才「集思」,又何須甚麼督導委員會?


二○一三年十一月二日
刊於二○一三年十一月三十日香港《星島日報》


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