綜援裁決的反思
                                             曾偉強

一視同仁無疑就是平等,但平等對待卻不一定對所有人公平。終審法院五位法官昨天(十二月十七日)一致裁定,居港滿七年才可申領綜援的規定違憲,意味新移民來港滿一年便可申領綜援,裁決引起極大迴響。

現年六十四歲的上訴人孔允明,在內地曾結婚及育有兩子,其後離婚。二○○三年與較她年長二十多年,申領綜援的香港男子結婚。她在二○○五年十二月持單程證來港,但丈夫卻在她抵港後翌日去世,當時只留給她九百多元現金,而房屋署亦收回她丈夫的公屋單位,令她一度入住露宿者之家。

孔允明二○○六年在社區組織協會轉介下申請綜援,但社署指她居港未滿七年,不合申請資格,亦拒絕酌情批准。她當時沒有採取其他行動,待至二○○九年才入稟高院申請司法覆核,但被原訟庭判處敗訴。今年(二○一三年)五月,高等法院駁回孔允明的上訴。當時法官指出,孔允明在廣州擁有物業,兩名兒子亦有謀生能力,她並非完全無依無靠的寡婦;況且社署有酌情權,可豁免居港規定而發放綜援金予有需要的申請人。

香港的司法是獨立於行政和立法機關的,但正正是由於其超然的獨立性,往往忽略了現實的政治、社會和經濟狀況。這宗案例不僅會激化香港永久居民與新移民的矛盾,也對公共財政構成難以估量的壓力。此例一開,必會造成滑波效應,衝激其他社會福利和政府施政。事實是,社區組織協會主任何喜華便向傳媒表示下一步會挑戰同樣有七年居港限制的公屋政策,

裁決認為政府實施居港七年限制違反《基本法》第三十六條中,「香港居民有依法享受社會福利的權利」的條文,但《基本法》第一百四十五條亦訂明「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上,根據經濟條件和社會需要,自行制定其發展、改進的政策。」這等於給予特區政府空間,因時制宜地制定政策和法規。因此,為福利措施設下門檻,不應視之為違憲。

香港的終審法院不擁有《基本法》的解釋權,假如終院認為《基本法》的相關條文有矛盾之處,可以和應該做的是主動尋求人大釋法,然後根據人大的解釋作出裁決,這才是負責任的行徑。對於這宗裁決,政府反應未見果斷,大有不知禍之將至的態度。律政司司長袁國強沒有正面回應會否尋求人大釋法,只稱政府「絕對尊重」裁決。言下之意是尋求釋法的機會不大。然而,這宗裁決關乎社會民生和政府財務負擔,政府應該汲取當年不尋求釋法而導致「雙非」問題的教訓,勇敢而負責任地向人大尋求釋法。

事實是,福利本身不是基本人權,施加限制無可厚非。一般而言,社會福利有廣義和狹義之分。廣義的社會福利是指提高廣大社會成員生活水準的各種政策和社會服務,旨在解決大環境中廣大社會成員的福利待遇問題。狹義的社會福利是指對生活能力較弱的群眾,如兒童、老人、殘疾人、慢性精神病人等的社會照顧和社會服務。

易言之,社會福利是一種服務政策和服務措施,旨在提高廣大社會成員的物質和精神生活水準。同時,社會福利也是政府的職責,在社會保障的基礎上保護和延續有機體生命力的一種社會功能。

不少國家,甚至是福利主義國家,均對接受福利的人設下若干條件,設下門檻不涉及歧視,而是體現公平的原則。假如福利政策對所有人包括新移民一律平等對待,其實是不公平的。因為不同人有不同需要,正如有人要吃兩碗飯才飽,有人吃一碗飯便足夠,我們不能一律配給相等的飯量。對小部分人提供平等權利,便是對大部分人不公平。但亦有人認為,福利既是政府的責任,其門檻便是國民身分,故不應設有其他限制。但問題是,國民身分本身也是有條件和等級之分的。

弔詭的是,社會福利制度一般可視為社會矛盾的調節器,但在香港的現實條件下,福利反而成為社會矛盾的催化劑。香港政府不可能無限量提供福利,西方的福利主義社會亦已證明福利主義之不可持續性。香港不應亦不能走福利主義或民粹主義的道路。香港市民和政府也必須在平等與公平之間作出選擇。


二○一三年十二月十八日
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